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大陸房地產交易制度的發展與完善

http://www.crei.cn　　來源：《中國住房》2012年第7期

自上世紀90年代以來，隨著大陸房地產市場、土地市場的不斷發展與完善，與此相關的制度體系也不斷完善。以房地產交易為例，目前大陸基本上建立了以憲法為統領，以物權法、合同法為基礎，以城市房地產管理法、土地管理法為主干，以城市房地產開發經營管理條例、國有土地上房屋征收補償條例、商品房買賣司法解釋以及經濟適用住房管理辦法、相關政策為配套的相對完善的法規政策體系。下面就為大家簡要介紹上述法規政策體系確立的關于房地產交易的具體制度，同時將現行做法中有待上升為政策制度的情況一并介紹。

一、法律法規規定的房地產交易制度

根據《城市房地產管理法》，房地產交易主要包括房地產轉讓、房地產抵押和房屋租賃。因此通常所指的房地產交易發生在房地產的二級或三級市場，二級市場即增量房地產交易市場，是房地產經營者與房地產使用者之間的流通市場，三級市場即存量房地產交易市場，是房地產所有者將房地產使用權或所有權再轉讓的市場，是消費者之間的交易。但由于房地產的不動產屬性，房產交易和地產交易雖有獨立的內容，卻又密不可分，因此廣義的房地產交易除傳統的二級市場和三級市場之外，還包括土地使用權的出讓即一級市場，以及土地出讓后的轉讓、抵押、租賃。本文所涉及房地產交易是指廣義概念。

1994年《城市房地產管理法》的頒布施行，標志著大陸房地產市場開始步入有序管理、依法運行的發展階段，同時房地產交易制度也初步形成。通過近二十年的改革發展和實踐探索，房地產交易制度已漸成體系。現行法律法規規定的與房地產交易有關的制度包括土地儲備制度、國有土地有償使用制度、商品房預售許可制度、房地產轉讓制度、房地產抵押制度、房屋租賃制度、房屋登記備案制度、房地產信貸制度、房地產稅收制度、住房公積金制度和國有土地上房屋征收與補償制度。現將上述制度簡要介紹如下：

1.土地儲備制度

土地儲備制度是指經由政府授權或委托的土地儲備機構，依照法定程序，通過收回、收購、置換、征用和轉制等方式從土地使用者手中把分散的土地集中到政府手中，再由政府或其委托的機構對集中后的土地進行前期開發、整理，并根據年度供地計劃將開發好的土地投入到市場中，以實現社會、經濟和環境可持續發展的一種管理制度。大陸城市土地儲備制度于2002年在全國普及，全國絕大多數市、縣相繼建立了土地收購儲備機構，部分省、自治區、直轄市也建立了省級土地儲備機構。2007年11月19日，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合發布了《土地儲備管理辦法》，對土地儲備制度進行了進一步的規范。

2.國有土地有償使用制度

《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。”國有土地有償使用是指國家將一定時期內的土地使用權提供給單位和個人使用，而土地使用者按照土地有償使用合同的規定，一次或分年度向國家繳納土地有償使用費的行為。目前，大陸國有土地有償使用制度的形式主要有土地使用權出讓、出租、作價入股、授權經營等方式。其中商業（40年)、旅游（40年)、娛樂（40年）和商品住宅（70年）等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。此外，國家機關用地和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地以及保障房用地可以以劃撥方式提供土地使用權。

3.商品房預售許可制度

商品房預售是指房地產開發企業將正在建設中的房屋預先出售給承購人，由承購人預先支付定金或房款的行為。《城市商品房預售管理辦法》規定：“商品房預售應當取得土地使用權證書、建設工程規劃許可證和施工許可證，且投入開發建設的資金達到工程建設總投資的25%以上。商品房預售實行許可制度。開發企業進行商品房預售，應當向房地產管理部門申請預售許可，取得《商品房預售許可證》。未取得《商品房預售許可證》的，不得進行商品房預售。”為了落實宏觀調控措施，2011年3月16日國家發改委發布了《商品房銷售明碼標價規定》，要求自5月1日起商品房銷售明碼標價實行一套一標，并且商品房經營者要在規定時間內一次性公開全部銷售房源。

4.房地產轉讓制度

根據《城市房地產管理法》、《城市房地產轉讓管理規定》、《商品房銷售管理辦法》以及《城市商品房預售管理辦法》，房地產轉讓包括買賣、贈與以及房地產權利人通過其它合法方式將其房地產轉讓給他人的行為，其中房地產買賣根據商品房是否竣工驗收合格分為商品房現售和商品房預售。房地產轉讓時房屋所有權與該房屋占用范圍內的土地使用權需一起轉讓；轉讓的房地產必須符合法律規定，有法律、行政法規禁止轉讓情形的不得轉讓。同時房地產轉讓必須簽訂書面合同，房地產轉讓合同只要不違反法律、行政法規的強制、禁止性規定即有效，而房地產物權必須經依法登記才能產生。

5.房地產抵押制度

根據《物權法》、《城市房地產管理法》、《城市房地產抵押管理辦法》的規定，能作為抵押物的包括建筑物、其它土地附著物以及建設用地使用權，正在建造的建筑物也可以作為抵押物。以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押，不過建設用地使用權抵押后，該土地上新增的建筑物不屬于抵押財產，在抵押權實現時，抵押權人對新增建筑物不享有優先受償權。房地產抵押當事人應當采取書面形式設立房地產抵押合同。同時立法嚴格區分了抵押合同的生效時間與抵押權的設立時間，抵押權自登記時設立。此外立法還規定了禁止抵押以及抵押權不得與債權分離而單獨轉讓或作為其它債權的擔保。

6.房屋租賃制度

根據《城市房地產管理法》，房屋租賃，出租人和承租人應當簽訂書面租賃合同，約定租賃期限、租賃用途、租賃價格、修繕責任等條款，以及雙方的其它權利和義務，并向房產管理部門登記備案。以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。關于出租房屋的具體要求，《商品房屋租賃管理辦法》明確指出，出租住房的，應當以原設計的房間為最小出租單位，人均租住建筑面積不得低于當地人民政府規定的最低標準。廚房、衛生間、陽臺和地下儲藏室不得出租供人員居住。

7.房屋登記備案制度

商品房預售合同登記備案制度。大陸《城市房地產管理法》規定:“商品房預售人應當按照國家有關規定將預售合同報縣級以上人民政府房產管理部門和土地管理部門登記備案。”《城市房地產開發經營管理條例》規定：“房地產開發企業應當自商品房預售合同簽訂之日起30日內，到商品房所在地的縣級以上人民政府房地產開發主管部門和負責土地管理工作的部門備案。”大陸不少城市已實行預售合同網上聯機備案。

房屋租賃合同登記備案制度。《商品房屋租賃管理辦法》規定：“房屋租賃合同訂立后三十日內，房屋租賃當事人應當到租賃房屋所在地直轄市、市、縣人民政府建設（房地產）主管部門辦理房屋租賃登記備案。”廣州、深圳、北京等城市結合流動人口服務登記工作同時進行房屋租賃合同登記備案。

8.房地產信貸制度

房地產信貸，包括銀行對房產、地產和建筑業的生產經營發放貸款以及對居民購房、建房的消費性貸款。對房地產開發項目提供的開發貸款，期限一般不超過三年，利率執行中國人民銀行規定的貸款利率，貸款項目需取得《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建筑工程施工許可證》，項目資本金不低于申請貸款項目總投資的規定比例（目前保障性住房和普通商品住房項目最低資本金比例為20%，其它房地產開發項目為30%)，并提供真實、合法、有效的貸款擔保。對個人購房提供的個人住房抵押貸款，期限最長不超過30年，額度上限為所購住房評估價值的80%，貸款利率按照相關利率政策執行，對于首套房和二套房實行差別化利率，并且需有貸款方認可的資產進行抵押或質押。商業銀行從風險管理的角度出發，還要求借款人每筆貸款的月房產支出與收入比控制在50%以下，月所有債務支出與收入比控制在55%以下，以確保借款人的還款能力。

9.房地產稅收制度

大陸現行的房地產稅收體系基本框架是在 1994年稅收改革后形成的，其中與房地產直接相關的稅種有5種，分別為土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、房產稅、契稅；與房地產緊密相關的稅種有5種，分別為營業稅、企業所得稅、個人所得稅、印花稅、城市維護建設稅。目前大陸絕大多數有關房地產的稅費都集中在房地產的開發環節，而在房地產保有環節課征的稅費很少。

10.住房公積金制度

大陸的《住房公積金條例》規定，住房公積金制度是指由職工所在的國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其它城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及職工個人繳納并長期儲蓄一定的住房公積金，用以日后支付職工家庭購買或自建自住住房、私房翻修等住房費用的制度。自大陸實行住房公積金制度以來，經過多年的運行實踐，已形成“住房公積金管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶儲存、財政監督”的管理框架。

11.國有土地上房屋征收與補償制度

2011年1月26日，《國有土地上房屋征收與補償條例》公布施行，原有的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。新的征收補償條例關于公共利益、政府作為征收主體、市價補償以及被征收主體知情權等規定，充分體現了以人為本的基本理念。同時，征收補償條例的頒布實施，還為減少征收拆遷過程中的矛盾沖突，在保護被征收人合法利益的前提下，規范土地儲備的前期工作提供了有效的制度保障。

二、近兩年房地產宏觀調控中形成的房地產交易制度與辦法

1、加大保障性住房建設供應力度，完善保障性住房住房制度

住房是人的基本權利，不斷完善以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系，是大陸解決居民住房問題的基本制度。為切實解決中低收入家庭住房困難，“十二五” (2011～2015年)期間，全國計劃新建各類保障性安居工程住房3600萬套，使“十二五”期末保障性住房覆蓋面達到20％左右。在此目標下，2011年大陸保障性住房建設進度大大加快，全年新開工城鎮保障性安居工程住房1043萬套，基本建成432萬套。2012年計劃新開工700萬套，基本建成500萬套。大規模保障性住房的建設和供應，不僅有助于完善房地產市場結構，推動保障性住房體系和商品房體系的雙軌并行，而且將分流對商品住房的需求，對抑制商品住房價格過快上漲具有顯著作用。

重點發展公共租賃住房，解決夾心層群體住房困難。2010年6月住房和城鄉建設部等七部門發布了《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》，提出為解決城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工、在城鎮穩定就業的外來務工人員等群體的住房問題，大力發展公共租賃住房，通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃等方式多渠道籌集房源，并通過土地、資金、稅收、信貸等配套政策予以支持。2011年9月《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》又進一步要求，大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設，各地要根據實際情況適當增加公共租賃住房供應，人口凈流入量大的大中城市要提高公共租賃住房建設的比重。目前公共租賃住房正逐漸成為各地保障性住房的主體，對于完善住房供應和保障體系、引導合理住房消費、緩解群眾住房困難具有重要意義。

試點住房公積金貸款支持保障房建設。為拓寬保障性住房建設資金來源，加快解決包括繳存職工在內的城鎮中低收入家庭基本住房問題，同時提高住房公積金利用率，2009年底住房城鄉建設部、財政部、發展改革委等七部門發布了《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，2010年確定在北京、天津、重慶等首批28個城市進行試點，現有133個經濟適用住房、棚戶區改造安置用房、公共租賃住房建設項目作為試點項目，貸款額度約493億元。

2、加強預售資金監管，完善商品房預許可售制度

2010年4月住房和城鄉建設部頒布了《關于進一步加強房地產市場監管完善商品住房預售制度有關問題的通知》，提出了多項措施來完善當前的商品房預售制度，其中特別要求完善預售資金監管機制，將預售資金全部納入監管賬戶，由監管機構負責監管，確保預售資金用于商品住房項目工程建設，預售資金可按建設進度進行核撥，但必須留有足夠的資金保證建設工程竣工交付。2010年9月以來，深圳、浙江、成都、北京、廣州、鄭州等多個省市先后出臺了地方的商品房預售款監管辦法，確保預售款用于預售項目，保障預購人權益，規范開發企業的經營行為，以降低市場風險，引導房地產市場良性發展。

3．實行差別化信貸政策

自2011年1月26日以來，對貸款購買第二套住房的家庭，首付款比例不低于60％，貸款利率不低于基準利率的1．1倍，同時力求滿足首次購房家庭的貸款需求，首付最低30％，貸款利率多為基準利率。

4．取消部分稅收優惠，開展房產稅改革試點

自2011年1月28日開始，取消個人轉讓住房營業稅優惠，個人將購買不足5年的住房對外銷售的，全額征收營業稅；個人將購買超過 5年(含5年)的非普通住房對外銷售的，按照其銷售收入減去購買房屋的價款后的差額征收營業稅；個人將購買超過5年(含5年)的普通住房對外銷售的，免征營業稅。同時針對房地產開發企業，加強對土地增值稅征管情況的監督檢查。

自2011年1月28日起，大陸在前幾年對32個縣、市、區房地產模擬評稅試點的基礎上，率先在上海、重慶兩個城市進行了對個人住房征收房產稅的改革試點。兩個城市的房產稅試點各有側重，其中上海側重在新增住房，包括上海市行政區域之內本市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房(包括新購的二手存量住房和新建商品住房)和非本市居民家庭在本市新購的住房；重慶側重在高端住房，包括重慶主城九區內個人擁有的獨棟商品住宅、個人新購的高檔住房以及在重慶同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套(含第二套)以上的普通住房。

5、實行限購政策，抑制投機投資需求

各直轄市、計劃單列市、省會城市和房價過高、上漲過快的城市均制定和執行了住房限購措施。原則上對已有1套住房的當地戶籍居民家庭、能夠提供當地一定年限納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，限購1套住房；對已擁有2套及以上住房的當地戶籍居民家庭、擁有1套及以上住房的非當地戶籍居民家庭、無法提供一定年限當地納稅證明或社會保險繳納證明的非當地戶籍居民家庭，暫停在本行政區域內向其售房。 2011年46個限購城市至今全部延續實行限購政策。

6．制定城市房價調控目標

根據國務院要求，2011年各城市人民政府普遍根據當地經濟發展目標、人均可支配收入增長速度和居民住房支付能力，合理確定了本地區年度新建住房價格控制目標，如北京市提出了“新建普通住房價格與2010年相比穩中有降”的房價調控目標。

7．以限房價競地價等出讓方式，完善國有土地有償使用制度

在國有土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度的實行過程中，伴隨著房地產市場的迅速發展，土地價格也不斷攀升。為此2011年5月國土資源部出臺了《關于堅持和完善土地招標拍賣掛牌出讓制度的意見》，在堅持招拍掛制度的基礎之上，明確提出了三種調整政策，包括：限定房價或地價，以掛牌或拍賣方式出讓政策性住房用地；限定配建保障性住房建設面積，以掛牌或拍賣方式出讓商品住房用地；對土地開發利用條件和出讓地價進行綜合評定，以招標方式確定土地使用權人。如北京市，已分別于2009年試點“限房價、競地價”、2010年試點“限地價、競配建政策性住房”、 2011年試點“限地價、競房價”的土地出讓方式，以創新實踐進一步完善了國有土地使用權招拍掛制度，促進了土地市場的理性發展。

8．擴大住房公積金覆蓋范圍，加強住房公積金監管

2011年住房和城鄉建設部提出進一步擴大住房公積金覆蓋范圍，得到國務院認可，此后北京市政府率先提出了住房公積金由“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”的轉變，將進城務工人員等人群納入住房公積金覆蓋范圍，以實現住房公積金對中低收入群體住房的支持作用。

隨著住房公積金繳存覆蓋面的擴大以及用途的增加，為加強公積金的安全監管，住房和城鄉建設部已部署相關工作，力爭在2012年年底完成全國100個主要城市住房公積金賬戶的聯網監控，打破以往公積金賬戶僅由屬地政府監管的傳統格局。

9、建立個人住房信息系統，逐步實現主要城市聯網

近幾年來，住房和城鄉建設部一直在積極推動個人住房信息系統的建設和聯網工作，力爭在2012年6月底以前，實現包括所有省會城市、計劃單列城市和較大的地級市在內的40個主要城市的聯網。通過個人住房信息系統的聯網，一方面將推動各城市住房產權登記信息的梳理和遺留問題的處理，另一方面將為執行差別化的稅收、信貸政策、確保保障房公平分配奠定堅實的基礎。

三、完善房地產交易制度需研究的問題

1．完善房地產領域法律法規體系

雖然大陸目前已經建立了比較完善的調整房地產交易的法規政策體系，但是有些法規政策已經滯后于快速發展的住房市場與住房保障事業。因此，應盡快修訂完善城市房地產管理法和土地管理法，加快基本住房保障立法，推動住房租賃立法，推進房地產市場管理的規范化、法制化和長效化。

2．完善土地供應制度推動城鄉統籌發展

首先，規范和推進集體建設用地流轉，建立城鄉統一土地市場。在總結地方集體建設用地流轉實踐的基礎上，進一步以立法的形式規范集體建設用地的流轉，并繼續擴大流轉的試點范圍，使集體建設用地在符合規劃的前提下，以參股、轉讓、出租等形式參與土地經營分配收益，使農民分享城鎮化帶來的收益。其次，加強農村土地整治，以地票交易等制度設計實現城鄉建設用地增減掛鉤，并籌集建設資金，有序推進新農村建設。再次，在尊重農民意愿的基礎上，通過合理規劃、盤活存量土地、完善基礎設施和公共服務設施等舉措，提升小城鎮發展質量，推動農村城鎮化進程。

3．探索和推廣創新性土地出讓方式

對住宅建設用地，在堅持國有土地招標拍賣掛牌出讓制度的前提下適當減少拍賣的比重，積極總結并推廣運用“限房價競地價”、綜合評定等新的土地出讓方式，并鼓勵地方政府根據自身實際探索土地出讓方式，促進土地市場尤其是住宅用地市場回歸理性。

4．擴大房產稅改革試點并逐步推廣到全國范圍

在總結評估上海、重慶房產稅改革試點效果的基礎上，進一步擴大改革試點范圍，選擇各類具有各種房地產市場典型性的城市，推進個人住房征收房產稅的試點工作，繼續總結積累經驗，最后在全國范圍內全面開征房產稅，形成房地產市場調控的長效機制。

5．落實住房租賃登記備案制度

當前大陸住房租賃登記備案率較低，使得住房租賃市場的底數不清，管理乏力。應通過完善租賃登已備案制度，將制度的重心由管理和監督轉向服務，提高登記效率，并將登記備案與開具居住證明、受理流動兒童入學等服務事項結合起來，以推進此項制度的落實，強化對住房租賃市場的管理。

6．促進全國范圍內個人住房信息系統聯網

在2012年6月份40個主要城市個人住房信息系統聯網試運行之后，繼續總結經驗，推進全國范圍內個人住房信息系統聯網，全面掌握各城市房屋登記信息，為房地產市場監測分析、差別化的信貸政策執行、房產稅全面開征等奠定堅實基礎。

7．健全保障性住房管理運營機制

繼續完善住房保障制度的頂層設計，對租賃型保障房(廉租房住房和公共租賃住房)、產權式保障房(經濟適用住房、限價商品住房)實施不同的管理辦法。探索公共租賃住房的融資、建設、運營和管理，由政府主導引入非營利機構進行管理，并結合配套商業設施的運營回收建設投資。建立健全保障性住房的準入與退出機制，確保保障性住房的公平分配。

四、結語和展望

從上世紀90年代以來，大陸住房市場走過了從初步建立到快速發展再到平穩發展的道路，同時也是大陸房地產交易制度不斷建立、完善的過程。伴隨著改革開放的繼續深化和大陸經濟社會的持續發展，大陸的房地產交易制度也必將繼續創新和完善，推動房地產業走上平衡健康的發展之路，為人民群眾創造更多的福祉。