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農(nóng)房抵押貸款：水已到，渠可成？

http://www.crei.cn　　來源：中國國土資源報

問題研究

近日，《廣東省建設(shè)珠江三角洲金融改革創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)總體方案》對外發(fā)布。《總體方案》在環(huán)珠三角的梅州市設(shè)立“ 農(nóng)村金融改革創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)”，提出“ 研究推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作”。農(nóng)村宅基地和房屋抵押貸款再次引起各方關(guān)注。

自黨的十七屆三中全會提出“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍”以來，中國人民銀行等部門為土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款“開閘試水”，農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)工作在浙江、山東、廣東、重慶和四川等地相繼開展。農(nóng)房抵押貸款雖然在一定程度上緩解了農(nóng)民貸款融資難的問題，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民致富發(fā)揮了積極作用，但是在實(shí)踐中也遇到了法律和運(yùn)作上的瓶頸，在機(jī)制創(chuàng)新和制度完善上期待著進(jìn)一步的破題之舉。本期《法制周刊》將予以關(guān)注。

調(diào)查報告

以協(xié)作探索新路以法律規(guī)范運(yùn)行——關(guān)于浙江省紹興市開展農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)的調(diào)研

近年來，浙江省紹興市逐步開展農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，2009 年～2011 年，共辦理303 戶，發(fā)放貸款金額4548 萬元人民幣。在實(shí)踐中，農(nóng)房抵押貸款逐漸顯現(xiàn)出法律上的瓶頸，在機(jī)制創(chuàng)新和制度完善上期待進(jìn)一步的破題之舉。

農(nóng)房抵押貸款面臨法律限制

政策、法律對集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作了限制，而且農(nóng)民大多沒有房屋產(chǎn)權(quán)證，農(nóng)村房屋能否設(shè)立抵押，農(nóng)房抵押的法律效力，抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)，這些問題都備受爭議。

農(nóng)村房屋普遍無產(chǎn)權(quán)證。《物權(quán)法》第十七條規(guī)定，不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有不動產(chǎn)物權(quán)的證明。但農(nóng)村房屋普遍僅具有集體土地使用權(quán)證，沒有房屋產(chǎn)權(quán)證。紹興市部分地方試點(diǎn)農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證制度，向農(nóng)民發(fā)放農(nóng)房產(chǎn)權(quán)證，但在上面標(biāo)記“ 僅用于金融機(jī)構(gòu)貸款”，限制了農(nóng)民對農(nóng)房的所有權(quán)能。

農(nóng)房抵押法律效力受限制。宅基地屬農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只享有使用權(quán)，而不具備處分權(quán)?！稉?dān)保法》第三十七條第二款規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，除法律另有規(guī)定外，不得抵押。《物權(quán)法》第一百八十二條規(guī)定了“ 地隨房走、房隨地走”的原則，要求以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押；以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán)，宅基地不能隨房屋一同轉(zhuǎn)移，即否認(rèn)了房屋不動產(chǎn)的抵押特性。

農(nóng)房抵押登記無明確法律依據(jù)。房屋抵押權(quán)的設(shè)定，除簽訂抵押合同外，還需完成抵押登記。根據(jù)《房屋登記辦法》第八十七條之規(guī)定，申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不予辦理。由此可知，農(nóng)村房屋的移轉(zhuǎn)登記僅發(fā)生于同村村民之間，而農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)既不在同一行政村范圍，更無法律法規(guī)另有規(guī)定的除外情形，因此房屋管理部門通常拒絕辦理抵押登記。而根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，房屋抵押權(quán)自登記時設(shè)立，若農(nóng)民無法辦理抵押登記，則抵押權(quán)并未設(shè)立。

農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)存在困難。農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)存在兩個問題：一是農(nóng)房的價值評估，二是現(xiàn)行法律框架下農(nóng)房抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村房屋建設(shè)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建房成本、質(zhì)量差異很大，而且房屋位置、距城市的遠(yuǎn)近等都會影響其價值。一旦發(fā)生不良貸款，金融機(jī)構(gòu)無法與抵押人協(xié)議以抵押農(nóng)房折價或者以拍賣、變賣該農(nóng)房所得的價款受償，只能借助訴訟途徑。但是，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，抵押農(nóng)房的受讓人僅限于無宅基地的同村村民，而同村村民礙于面子購買意愿往往不高，城鎮(zhèn)居民更不準(zhǔn)購買農(nóng)房，因此資產(chǎn)有效處置變現(xiàn)困難。

建立協(xié)作機(jī)制探索租賃制度

對農(nóng)房抵押貸款，應(yīng)從以農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的出發(fā)，注重農(nóng)民通過農(nóng)房抵押實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益與防范金融機(jī)構(gòu)不良貸款風(fēng)險的平衡，促進(jìn)農(nóng)房抵押貸款依法運(yùn)行。

妥當(dāng)認(rèn)定農(nóng)房抵押貸款合同的效力。非禁即入是法律的一大原則。首先，法律從來沒有禁止農(nóng)房抵押，雖然農(nóng)村宅基地土地使用權(quán)不能抵押，但農(nóng)民的房子建在宅基地上，它已變成農(nóng)民的財產(chǎn)，根據(jù)《擔(dān)保法》第三十四條和《物權(quán)法》第一百八十條的規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)可對其擁有的農(nóng)房進(jìn)行抵押；其次，農(nóng)房抵押涉及的是宅基地使用權(quán)，《物權(quán)法》第一百八十二條規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押，并未提及宅基地使用權(quán)須與土地上的建筑物一并抵押；最后，《土地管理法》第二條和第六十二條明確規(guī)定“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，只不過農(nóng)民只有“一錘子買賣”，不能得到第二處宅基地。因此，對于不存在其他無效因素的農(nóng)房抵押合同，一般不宜輕易認(rèn)定為無效。

注重對農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)質(zhì)性要件的審查。農(nóng)村房屋通常沒有房產(chǎn)證，無法對房屋所有權(quán)提供有力的直接證據(jù)。而房屋產(chǎn)權(quán)證恰恰對金融機(jī)構(gòu)非常重要。這首先是因?yàn)椋鶕?jù)《物權(quán)法》第十七條規(guī)定，不動產(chǎn)權(quán)屬證書是權(quán)利人享有不動產(chǎn)物權(quán)的證明，房屋產(chǎn)權(quán)證則是農(nóng)民對自己所有房屋權(quán)屬的直接證據(jù)；其次，通常抵押人僅就擁有處分權(quán)的財產(chǎn)進(jìn)行抵押，金融機(jī)構(gòu)目前僅受理以自己所有的農(nóng)房進(jìn)行抵押的貸款；第三，如債務(wù)人到期不能歸還貸款本息或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的情形時，具有房屋產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)房在折價或變賣時在操作上也比無房屋產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)房容易實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。因此，從防控金融機(jī)構(gòu)不良貸款風(fēng)險方面考慮，在審查農(nóng)房抵押權(quán)設(shè)立時，按照《物權(quán)法》第一百八十七條“不動產(chǎn)辦理抵押登記，抵押權(quán)自登記時設(shè)立”的規(guī)定，應(yīng)注重審查抵押農(nóng)房須取得集體土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證，并辦理抵押登記。

建立政府與法院的協(xié)作機(jī)制。農(nóng)房抵押貸款涉及農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記發(fā)放、抵押權(quán)登記及實(shí)現(xiàn)、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等問題，因此，支持農(nóng)房抵押貸款，需要政府職能部門和法院加強(qiáng)分工合作。國土資源局負(fù)責(zé)集體土地使用權(quán)證辦理，建設(shè)局負(fù)責(zé)房屋所有權(quán)證辦理，規(guī)劃局負(fù)責(zé)規(guī)劃調(diào)整，財政局提供財政保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負(fù)責(zé)宣傳和組織實(shí)施，法院負(fù)責(zé)農(nóng)房抵押貸款違約后的司法裁判和處置。

在農(nóng)房抵押權(quán)登記及實(shí)現(xiàn)、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，政府職能部門和法院需予以制度保證，在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時，農(nóng)房及所占宅基地的流轉(zhuǎn)范圍可適當(dāng)擴(kuò)大至試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣級轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶口人員。

對于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可探索實(shí)行“宅基地租賃權(quán)”制度。在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時，農(nóng)房買受人取得農(nóng)房所有權(quán)，至于農(nóng)房所占用的宅基地，并非取得物權(quán)性質(zhì)的“宅基地使用權(quán)”，而是取得債權(quán)性質(zhì)的“宅基地租賃權(quán)”，基于該債權(quán)，農(nóng)房買受人可以占有使用該宅基地，集體土地所有權(quán)人也能收取相應(yīng)的宅基地租金，用于保障抵押人的基本居住權(quán)。

地方經(jīng)驗(yàn)

地方經(jīng)驗(yàn)農(nóng)房抵押激活“沉睡”資產(chǎn)

2009 年，江蘇省新沂市出臺了《關(guān)于開展農(nóng)村“一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款的試行意見》，允許農(nóng)村住房抵押貸款，并規(guī)定授信金額原則上不超過擔(dān)保物價值的60%。據(jù)此，新沂市農(nóng)村商業(yè)銀行積極推行“ 一權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)。截至2012 年6月底，已經(jīng)辦理1738 戶，授信金額2.78 億元人民幣。

為積極穩(wěn)妥推動農(nóng)房抵押規(guī)范運(yùn)行，新沂市主要采取了四方面的措施。

堅持農(nóng)村基本住房制度不變。該市嚴(yán)格執(zhí)行宅基地管理制度，保證農(nóng)民合法的建房用地需求，因抵押失地的農(nóng)戶再申請宅基地，不得批準(zhǔn)；規(guī)范農(nóng)房建設(shè)制度，嚴(yán)格控制亂占、多占、超占宅基地建房，對于規(guī)劃建設(shè)手續(xù)不齊全農(nóng)房的抵押申請，不得登記；落實(shí)農(nóng)房登記制度，按照“城鄉(xiāng)有別、依法自愿”的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)集體土地房屋登記工作。

從嚴(yán)把控抵押條件。該市嚴(yán)格把控試點(diǎn)條件，選擇非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，市場機(jī)制較為完善，住房救助制度和住房保障制度初步建立，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃編制完成，農(nóng)房登記制度完備，基層管理機(jī)構(gòu)健全的城市近郊區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。對于抵押標(biāo)的物，該市要求堅持宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)結(jié)合，僅有宅基地而無房屋不能設(shè)定抵押，并要求抵押申請人承諾在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時有居住場所，申請抵押房屋所有權(quán)已依法登記。當(dāng)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時，符合宅基地申請條件的本村村民有第一優(yōu)先購買權(quán)，村集體經(jīng)濟(jì)組織有第二優(yōu)先購買權(quán)，區(qū)域以外的單位和個人不得成為宅基地使用權(quán)的受讓方。

重視農(nóng)民利益訴求。該市堅持“公開、公平、公正”的原則，將抵押條件、抵押范圍和實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的程序進(jìn)行公開，讓農(nóng)民清楚履行抵押的法律后果；合同條款由市發(fā)改委、銀監(jiān)會、工商總局制定規(guī)范藍(lán)本，未盡內(nèi)容平等協(xié)商，尊重農(nóng)民的意見和建議，不搞“霸王條款”；房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的選擇和房地產(chǎn)價格評估要經(jīng)農(nóng)民認(rèn)可，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)要保障其他符合宅基地申請條件人的優(yōu)先購買權(quán)；農(nóng)民房地產(chǎn)登記要征求四鄰意見，農(nóng)房抵押貸款申請要經(jīng)村組評議，保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)。

配套制度同步推進(jìn)。該市主要建立了兩項制度：一是建立健全農(nóng)村住房保障制度。加快推進(jìn)多種形式、梯次解決困難群眾居住問題的住房保障制度，拓寬困難農(nóng)戶住房救助渠道，妥善安置抵押失房農(nóng)民。二是確立抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時宅基地使用權(quán)年限制度。宅基地使用權(quán)的受讓人為符合宅基地申請條件的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，可以繼續(xù)無償無限期使用，否則實(shí)行有償有限期使用。使用期滿后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)，以保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員代際間平等使用宅基地的權(quán)利。

專家說法

借鑒地方經(jīng)驗(yàn)完善制度保障

目前，開展農(nóng)房抵押試點(diǎn)的地方，大多是以農(nóng)村房屋為擔(dān)保物，并沒有明確包括農(nóng)村宅基地，沒有辦理宅基地使用權(quán)的抵押登記，放貸主體主要是地方商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行等。同時，通過與司法部門聯(lián)動、風(fēng)險補(bǔ)償資金跟進(jìn)等方式將風(fēng)險控制在最低程度。但從現(xiàn)行法律看，農(nóng)房抵押無法擺脫“房地不分離”的原則，不能忽視宅基地使用權(quán)禁止抵押的法律規(guī)定而單獨(dú)抵押；從實(shí)踐看，農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后處置困難。因此，農(nóng)房抵押試點(diǎn)應(yīng)謹(jǐn)慎、規(guī)范、因地制宜地開展。

農(nóng)房抵押的法律風(fēng)險

現(xiàn)行法律明確禁止宅基地使用權(quán)抵押，但是在農(nóng)房能否抵押上卻存在爭議。根據(jù)《擔(dān)保法》第三十四條的規(guī)定，抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押?！段餀?quán)法》第一百八十條也規(guī)定，債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的建筑物和其他土地附著物可以抵押。農(nóng)民對自己的農(nóng)房享有處分權(quán)，單獨(dú)從農(nóng)房的角度而言，法律并沒有禁止農(nóng)房抵押。

但是“ 房地不分離”是房地產(chǎn)管理的基本原則。例如《物權(quán)法》第一百八十二條規(guī)定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押；以建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。所以，盡管房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)是兩種不同的權(quán)利，但由于房屋不能脫離土地而單獨(dú)存在，因此，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)不能分開單獨(dú)設(shè)立抵押權(quán)，否則會造成因法律禁止宅基地使用權(quán)抵押而使得抵押權(quán)人無法實(shí)現(xiàn)房屋抵押權(quán)。

綜上所述，目前盡管地方已有實(shí)踐，但農(nóng)房抵押還存在法律風(fēng)險。

重慶試點(diǎn)的借鑒意義

筆者認(rèn)為，在農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)上，重慶市的做法具有較高的借鑒意義。重慶市政府于2010 年底出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新的意見》，開始進(jìn)行“三權(quán)”（農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房和林權(quán)）抵押融資。截至2011 年底，重慶四家主要涉農(nóng)銀行（重慶農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲蓄銀行）發(fā)放的農(nóng)房抵押貸款已近20 億元人民幣，有力地支撐了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

重慶市的“三權(quán)”抵押，具有三個顯著特點(diǎn)：一是政策完善。針對農(nóng)房抵押貸款，重慶市陸續(xù)出臺了《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于開展“ 三權(quán)”抵押貸款及農(nóng)房小額信用貸款工作的實(shí)施意見（試行）》、《重慶市農(nóng)村居民房屋抵押登記實(shí)施細(xì)則（試行）》和《重慶農(nóng)村商業(yè)銀行農(nóng)村居民房屋抵押貸款管理辦法》等政策文件予以規(guī)范。二是司法保障跟進(jìn)。2011 年，重慶市高級人民法院下發(fā)了《關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新提供司法保障的意見》，明確司法支持改革、鼓勵創(chuàng)新，堅持依法公正、妥善合理的原則，處理涉及重慶農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新中發(fā)生的各類糾紛案件。三是風(fēng)險資金配套。重慶市財政局下發(fā)《重慶市農(nóng)村“ 三權(quán)”抵押融資風(fēng)險補(bǔ)償資金管理暫行辦法》，并于2011 年8 月宣布，注資7 億元人民幣建立“三權(quán)”抵押融資的風(fēng)險補(bǔ)償基金，規(guī)定在出現(xiàn)壞賬時，按照銀行承擔(dān)65%，市財政承擔(dān)20%，區(qū)縣財政承擔(dān)15%的比例分?jǐn)傦L(fēng)險。

針對與宅基地使用權(quán)禁止抵押的法律規(guī)定的矛盾，重慶市主要采取了三項措施：一是確權(quán)在先。凡是申請農(nóng)房抵押的，房屋必須先進(jìn)行確權(quán)登記，已經(jīng)取得了《集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》（或《房地產(chǎn)權(quán)證》）并且房屋和宅基地主體一致的，方可申請辦理。二是取得集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意。房屋抵押時，房屋所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意土地使用權(quán)隨房屋一并抵押，并在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時，同意處置、轉(zhuǎn)讓。三是設(shè)立專門主體負(fù)責(zé)不良資產(chǎn)管理。重慶市依托農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司組建了國有性質(zhì)的農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，負(fù)責(zé)處置農(nóng)房抵押產(chǎn)生的不良資產(chǎn)。農(nóng)房抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時，首先在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，如果集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部無法處置，農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營管理公司可以收購或流轉(zhuǎn)，從而避免與現(xiàn)行法律法規(guī)直接沖突。

目前，在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度高的地區(qū)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途和不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，探索開展農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)，能在一定程度上緩解農(nóng)民貸款難題，具有積極意義。今后，隨著農(nóng)村深化發(fā)展改革的需要和社會保障制度的完善，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的居住保障功能將會弱化，財產(chǎn)功能則會凸顯，宅基地使用權(quán)的保障屬性將逐漸從財產(chǎn)屬性中剝離出來，相關(guān)法律法規(guī)也會修訂完善，屆時放開農(nóng)房抵押就水到渠成了。