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農房抵押貸款：水已到，渠可成？

http://www.crei.cn　　來源：中國國土資源報

問題研究

近日，《廣東省建設珠江三角洲金融改革創新綜合試驗區總體方案》對外發布。《總體方案》在環珠三角的梅州市設立“ 農村金融改革創新綜合試驗區”，提出“ 研究推進農村宅基地使用權和土地承包經營權抵押貸款試點工作”。農村宅基地和房屋抵押貸款再次引起各方關注。

自黨的十七屆三中全會提出“建立現代農村金融制度，擴大農村有效擔保物范圍”以來，中國人民銀行等部門為土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款“開閘試水”，農房抵押貸款試點工作在浙江、山東、廣東、重慶和四川等地相繼開展。農房抵押貸款雖然在一定程度上緩解了農民貸款融資難的問題，對發展農村經濟、促進農民致富發揮了積極作用，但是在實踐中也遇到了法律和運作上的瓶頸，在機制創新和制度完善上期待著進一步的破題之舉。本期《法制周刊》將予以關注。

調查報告

以協作探索新路以法律規范運行——關于浙江省紹興市開展農房抵押貸款試點的調研

近年來，浙江省紹興市逐步開展農房抵押貸款試點，2009 年～2011 年，共辦理303 戶，發放貸款金額4548 萬元人民幣。在實踐中，農房抵押貸款逐漸顯現出法律上的瓶頸，在機制創新和制度完善上期待進一步的破題之舉。

農房抵押貸款面臨法律限制

政策、法律對集體土地使用權流轉作了限制，而且農民大多沒有房屋產權證，農村房屋能否設立抵押，農房抵押的法律效力，抵押權如何實現，這些問題都備受爭議。

農村房屋普遍無產權證。《物權法》第十七條規定，不動產權屬證書是權利人享有不動產物權的證明。但農村房屋普遍僅具有集體土地使用權證，沒有房屋產權證。紹興市部分地方試點農房產權證制度，向農民發放農房產權證，但在上面標記“ 僅用于金融機構貸款”，限制了農民對農房的所有權能。

農房抵押法律效力受限制。宅基地屬農民集體所有，農民只享有使用權，而不具備處分權。《擔保法》第三十七條第二款規定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，除法律另有規定外，不得抵押。《物權法》第一百八十二條規定了“ 地隨房走、房隨地走”的原則，要求以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押；以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。農民只享有宅基地使用權，宅基地不能隨房屋一同轉移，即否認了房屋不動產的抵押特性。

農房抵押登記無明確法律依據。房屋抵押權的設定，除簽訂抵押合同外，還需完成抵押登記。根據《房屋登記辦法》第八十七條之規定，申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律法規另有規定外，房屋登記機關應當不予辦理。由此可知，農村房屋的移轉登記僅發生于同村村民之間，而農村信用社等金融機構既不在同一行政村范圍，更無法律法規另有規定的除外情形，因此房屋管理部門通常拒絕辦理抵押登記。而根據《物權法》的規定，房屋抵押權自登記時設立，若農民無法辦理抵押登記，則抵押權并未設立。

農房抵押權實現存在困難。農房抵押權實現存在兩個問題：一是農房的價值評估，二是現行法律框架下農房抵押權如何實現。農村房屋建設沒有統一標準，建房成本、質量差異很大，而且房屋位置、距城市的遠近等都會影響其價值。一旦發生不良貸款，金融機構無法與抵押人協議以抵押農房折價或者以拍賣、變賣該農房所得的價款受償，只能借助訴訟途徑。但是，依據相關規定，抵押農房的受讓人僅限于無宅基地的同村村民，而同村村民礙于面子購買意愿往往不高，城鎮居民更不準購買農房，因此資產有效處置變現困難。

建立協作機制探索租賃制度

對農房抵押貸款，應從以農村金融服務創新推動農村經濟發展的目的出發，注重農民通過農房抵押實現經濟利益與防范金融機構不良貸款風險的平衡，促進農房抵押貸款依法運行。

妥當認定農房抵押貸款合同的效力。非禁即入是法律的一大原則。首先，法律從來沒有禁止農房抵押，雖然農村宅基地土地使用權不能抵押，但農民的房子建在宅基地上，它已變成農民的財產，根據《擔保法》第三十四條和《物權法》第一百八十條的規定，農民應可對其擁有的農房進行抵押；其次，農房抵押涉及的是宅基地使用權，《物權法》第一百八十二條規定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押，并未提及宅基地使用權須與土地上的建筑物一并抵押；最后，《土地管理法》第二條和第六十二條明確規定“土地使用權可以依法轉讓”，只不過農民只有“一錘子買賣”，不能得到第二處宅基地。因此，對于不存在其他無效因素的農房抵押合同，一般不宜輕易認定為無效。

注重對農房抵押權實質性要件的審查。農村房屋通常沒有房產證，無法對房屋所有權提供有力的直接證據。而房屋產權證恰恰對金融機構非常重要。這首先是因為，根據《物權法》第十七條規定，不動產權屬證書是權利人享有不動產物權的證明，房屋產權證則是農民對自己所有房屋權屬的直接證據；其次，通常抵押人僅就擁有處分權的財產進行抵押，金融機構目前僅受理以自己所有的農房進行抵押的貸款；第三，如債務人到期不能歸還貸款本息或者發生當事人約定的實現抵押權的情形時，具有房屋產權證的農房在折價或變賣時在操作上也比無房屋產權證的農房容易實現抵押權。因此，從防控金融機構不良貸款風險方面考慮，在審查農房抵押權設立時，按照《物權法》第一百八十七條“不動產辦理抵押登記，抵押權自登記時設立”的規定，應注重審查抵押農房須取得集體土地使用權證和房屋產權證，并辦理抵押登記。

建立政府與法院的協作機制。農房抵押貸款涉及農房產權登記發放、抵押權登記及實現、集體土地使用權流轉等問題，因此，支持農房抵押貸款，需要政府職能部門和法院加強分工合作。國土資源局負責集體土地使用權證辦理，建設局負責房屋所有權證辦理，規劃局負責規劃調整，財政局提供財政保障，鄉鎮、街道負責宣傳和組織實施，法院負責農房抵押貸款違約后的司法裁判和處置。

在農房抵押權登記及實現、集體土地使用權流轉問題上，政府職能部門和法院需予以制度保證，在抵押權實現時，農房及所占宅基地的流轉范圍可適當擴大至試點鄉鎮乃至縣級轄區內的農業戶口人員。

對于集體土地使用權流轉，可探索實行“宅基地租賃權”制度。在抵押權實現時，農房買受人取得農房所有權，至于農房所占用的宅基地，并非取得物權性質的“宅基地使用權”，而是取得債權性質的“宅基地租賃權”，基于該債權，農房買受人可以占有使用該宅基地，集體土地所有權人也能收取相應的宅基地租金，用于保障抵押人的基本居住權。

地方經驗

地方經驗農房抵押激活“沉睡”資產

2009 年，江蘇省新沂市出臺了《關于開展農村“一權一房”抵（質）押貸款的試行意見》，允許農村住房抵押貸款，并規定授信金額原則上不超過擔保物價值的60%。據此，新沂市農村商業銀行積極推行“ 一權一房”抵（質）押貸款業務。截至2012 年6月底，已經辦理1738 戶，授信金額2.78 億元人民幣。

為積極穩妥推動農房抵押規范運行，新沂市主要采取了四方面的措施。

堅持農村基本住房制度不變。該市嚴格執行宅基地管理制度，保證農民合法的建房用地需求，因抵押失地的農戶再申請宅基地，不得批準；規范農房建設制度，嚴格控制亂占、多占、超占宅基地建房，對于規劃建設手續不齊全農房的抵押申請，不得登記；落實農房登記制度，按照“城鄉有別、依法自愿”的原則，積極穩妥推進集體土地房屋登記工作。

從嚴把控抵押條件。該市嚴格把控試點條件，選擇非農產業比較發達，市場機制較為完善，住房救助制度和住房保障制度初步建立，土地利用規劃和城鄉規劃編制完成，農房登記制度完備，基層管理機構健全的城市近郊區進行試點。對于抵押標的物，該市要求堅持宅基地使用權和房屋所有權結合，僅有宅基地而無房屋不能設定抵押，并要求抵押申請人承諾在實現抵押權時有居住場所，申請抵押房屋所有權已依法登記。當實現抵押權時，符合宅基地申請條件的本村村民有第一優先購買權，村集體經濟組織有第二優先購買權，區域以外的單位和個人不得成為宅基地使用權的受讓方。

重視農民利益訴求。該市堅持“公開、公平、公正”的原則，將抵押條件、抵押范圍和實現抵押權的程序進行公開，讓農民清楚履行抵押的法律后果；合同條款由市發改委、銀監會、工商總局制定規范藍本，未盡內容平等協商，尊重農民的意見和建議，不搞“霸王條款”；房地產評估機構的選擇和房地產價格評估要經農民認可，抵押權實現要保障其他符合宅基地申請條件人的優先購買權；農民房地產登記要征求四鄰意見，農房抵押貸款申請要經村組評議，保障農民的監督權。

配套制度同步推進。該市主要建立了兩項制度：一是建立健全農村住房保障制度。加快推進多種形式、梯次解決困難群眾居住問題的住房保障制度，拓寬困難農戶住房救助渠道，妥善安置抵押失房農民。二是確立抵押權實現時宅基地使用權年限制度。宅基地使用權的受讓人為符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員的，可以繼續無償無限期使用，否則實行有償有限期使用。使用期滿后，農村集體經濟組織有權收回宅基地使用權，以保障集體經濟組織成員代際間平等使用宅基地的權利。

專家說法

借鑒地方經驗完善制度保障

目前，開展農房抵押試點的地方，大多是以農村房屋為擔保物，并沒有明確包括農村宅基地，沒有辦理宅基地使用權的抵押登記，放貸主體主要是地方商業銀行、農業銀行等。同時，通過與司法部門聯動、風險補償資金跟進等方式將風險控制在最低程度。但從現行法律看，農房抵押無法擺脫“房地不分離”的原則，不能忽視宅基地使用權禁止抵押的法律規定而單獨抵押；從實踐看，農房抵押權實現后處置困難。因此，農房抵押試點應謹慎、規范、因地制宜地開展。

農房抵押的法律風險

現行法律明確禁止宅基地使用權抵押，但是在農房能否抵押上卻存在爭議。根據《擔保法》第三十四條的規定，抵押人所有的房屋和其他地上定著物可以抵押。《物權法》第一百八十條也規定，債務人或者第三人有權處分的建筑物和其他土地附著物可以抵押。農民對自己的農房享有處分權，單獨從農房的角度而言，法律并沒有禁止農房抵押。

但是“ 房地不分離”是房地產管理的基本原則。例如《物權法》第一百八十二條規定，以建筑物抵押的，該建筑物占用范圍內的建設用地使用權一并抵押；以建設用地使用權抵押的，該土地上的建筑物一并抵押。所以，盡管房屋所有權與宅基地使用權是兩種不同的權利，但由于房屋不能脫離土地而單獨存在，因此，宅基地使用權和房屋所有權不能分開單獨設立抵押權，否則會造成因法律禁止宅基地使用權抵押而使得抵押權人無法實現房屋抵押權。

綜上所述，目前盡管地方已有實踐，但農房抵押還存在法律風險。

重慶試點的借鑒意義

筆者認為，在農房抵押貸款試點上，重慶市的做法具有較高的借鑒意義。重慶市政府于2010 年底出臺了《關于加快推進農村金融服務改革創新的意見》，開始進行“三權”（農村土地承包經營權、農房和林權）抵押融資。截至2011 年底，重慶四家主要涉農銀行（重慶農村商業銀行、農業銀行、農業發展銀行、郵政儲蓄銀行）發放的農房抵押貸款已近20 億元人民幣，有力地支撐了城鄉統籌發展。

重慶市的“三權”抵押，具有三個顯著特點：一是政策完善。針對農房抵押貸款，重慶市陸續出臺了《重慶市人民政府辦公廳關于開展“ 三權”抵押貸款及農房小額信用貸款工作的實施意見（試行）》、《重慶市農村居民房屋抵押登記實施細則（試行）》和《重慶農村商業銀行農村居民房屋抵押貸款管理辦法》等政策文件予以規范。二是司法保障跟進。2011 年，重慶市高級人民法院下發了《關于為推進農村金融服務改革創新提供司法保障的意見》，明確司法支持改革、鼓勵創新，堅持依法公正、妥善合理的原則，處理涉及重慶農村金融服務改革創新中發生的各類糾紛案件。三是風險資金配套。重慶市財政局下發《重慶市農村“ 三權”抵押融資風險補償資金管理暫行辦法》，并于2011 年8 月宣布，注資7 億元人民幣建立“三權”抵押融資的風險補償基金，規定在出現壞賬時，按照銀行承擔65%，市財政承擔20%，區縣財政承擔15%的比例分攤風險。

針對與宅基地使用權禁止抵押的法律規定的矛盾，重慶市主要采取了三項措施：一是確權在先。凡是申請農房抵押的，房屋必須先進行確權登記，已經取得了《集體土地使用權證》和《房屋所有權證》（或《房地產權證》）并且房屋和宅基地主體一致的，方可申請辦理。二是取得集體經濟組織書面同意。房屋抵押時，房屋所在集體經濟組織同意土地使用權隨房屋一并抵押，并在抵押權實現時，同意處置、轉讓。三是設立專門主體負責不良資產管理。重慶市依托農業擔保公司組建了國有性質的農村資產經營管理公司，負責處置農房抵押產生的不良資產。農房抵押權實現時，首先在集體經濟組織內部進行轉讓，如果集體經濟組織內部無法處置，農村資產經營管理公司可以收購或流轉，從而避免與現行法律法規直接沖突。

目前，在城鎮化和農業產業化程度高的地區，按照依法、自愿、有償的原則，在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途和不損害農民土地承包權益的前提下，探索開展農房抵押貸款試點，能在一定程度上緩解農民貸款難題，具有積極意義。今后，隨著農村深化發展改革的需要和社會保障制度的完善，農村宅基地使用權的居住保障功能將會弱化，財產功能則會凸顯，宅基地使用權的保障屬性將逐漸從財產屬性中剝離出來，相關法律法規也會修訂完善，屆時放開農房抵押就水到渠成了。